10.01.2019 NSA rozstrzynie o losach koncesji OPC

W STYCZNIU ROZSTRZYGNIĘCIE NSA W SPRAWIE POZOSTAWIENIA BEZ ROZPOZNANIA WNIOSKU O ZMIANĘ KONCESJI OPC

 

Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu jednego z klientów Basiewicz Kasprzyk Kancelaria Radców Prawnych Sp. z o.o. doprowadzi do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnego rozstrzygnięcia dla podmiotów, których koncesje OPC zostały wygaszone na skutek wydawanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zawiadomień o pozostawieniu bez rozpoznania wniosków o zmianę koncesji (zaplanowany termin rozprawy przez NSA dnia 22.01.2019 r.).

 

Rozstrzygnięcie, jakie zostanie wydane w w/w sprawie zapadnie na tle stosowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ustawy nowelizującej prawo energetyczne, jaka została uchwalona w ramach tzw. pakietu paliwowego (który polegał na uchwaleniu nowelizacji ustaw o podatku VAT, podatku akcyzowym, prawo energetyczne, oraz ustawy o zapasach paliw).

Uchwalona dnia 22 lipca 2016 r. nowelizacja prawa energetycznego obligowała wszystkie podmioty posiadające koncesję na obrót paliwami ciekłymi do złożenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki wniosków o zmianę koncesji. Zmiana ta miała polegać na dostosowaniu treści istniejących już w obrocie prawnym koncesji do aktualnej definicji paliw ciekłych (wprowadzonych w/w nowelizacją prawa energetycznego). Przepisy ustawy nowelizującej nałożyły na podmioty posiadające koncesje wydane na starych zasadach do tego, by złożyły wnioski o dostosowanie ich koncesji do aktualnej definicji paliw ciekłych. Jednocześnie przepisy ustawy nowelizującej przewidywały, że jeśli wniosek koncesjonariusza nie będzie spełniał wymogów przewidzianych ustawą, Prezes URE wezwie do jego uzupełnienia. W przypadku braku uzupełnienia wniosku zgodnie z wezwaniem Prezes URE pozostawiał wniosek koncesjonariusza bez rozpoznania. I co najistotniejsze przepisy w/w noweli stanowią, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania (na skutek nieuzupełnienia jego braków, zgodnie z wezwaniem Prezesa URE) skutkuje z mocy prawa wygaśnięciem posiadanej koncesji. Zatem pozostawienie bez rozpoznania wniosku było – zgodnie z unormowaniami ustawy nowelizującej – rodziło takie same skutki jak cofnięcie koncesji. Tyle tylko, że cofnięcie koncesji orzekane jest przez organ (Prezesa URE) decyzją o charakterze merytorycznym, którą poprzedza przeprowadzone postępowanie administracyjne w tej sprawie (tj. w przedmiocie cofnięcia koncesji), w ramach którego to postępowania strona korzysta ze wszystkich procesowych środków obrony swych praw, w tym przede wszystkim z możliwości złożenia odwołania od takiej decyzji. W przypadku omawianego postępowania do skutku w postaci wygaśnięcia koncesji prowadzi pozostawienie bez rozpoznania wniosku rozpoznawanego w postępowaniu o zmianę koncesji, a więc postępowaniu, przedmiotem którego nie jest jej cofnięcie.

Poszczególne Oddziały Terenowe Urzędu Regulacji Energetyki w dość specyficzny sposób zaczęły interpretować i stosować przytoczone wyżej unormowania ustawy nowelizującej. Instytucję wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę koncesji traktowały, jako narzędzie do  przeprowadzenia badania, odnośnie tego czy przedsiębiorca koncesjonowany spełnia materialnoprawne wymogi prowadzenia działalności koncesjonowanej. W ramach kierowanych do przedsiębiorców wezwań do usunięcia braków formalnych wniosku URE nie poprzestawało na żądaniu usunięcia tego rodzaju braków. W wezwaniach tych przedsiębiorcy byli zobowiązywani do przedstawienia dokumentów i wyjaśnień dotyczących np. sytuacji finansowej firmy (celem zbadania, czy przedsiębiorca posiada dostateczne zabezpieczenie finansowe zabezpieczające prawidłowe prowadzenie działalności koncesjonowanej), czy też potwierdzających, że przedsiębiorstwo spełnia wymogi techniczne prowadzenia działalności koncesjonowanej. Było to dużą uciążliwością w szczególności dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy wykorzystaniu stacji paliw. W toku rozpoznawania wniosku zmianę koncesji, która miała polegać na wprowadzeniu do treści koncesji nowej definicji paliw byli oni bowiem zobowiązywani do przedkładania dokumentów potwierdzających atesty i legalizacje całego wyposażenia stacji paliw, a także decyzji innych organów administracji publicznej (np. decyzji jakie uzyskali w trybie przepisów prawa wodnego itp.). W istocie przedsiębiorcy byli zobowiązywani do wylegitymowania się wszystkimi dokumentami, które przedsiębiorca jest zobowiązany przedłożyć w procesie o udzielenie koncesji. Tymczasem – jak już wyżej wskazano – postępowanie o zmianę miało służyć jedynie dostosowaniu brzmienia dokumentu koncesji do nowej definicji paliw ciekłych, nie zaś do przeprowadzenia swego rodzaju audytu, sprawdzającego czy przedsiębiorca spełnia wymogi niezbędne dla uzyskania koncesji.

Co najistotniejsze jeśli przedsiębiorca nie zastosował się do wezwania (nie przedłożył wszystkich dokumentów żądanych przez URE w ramach wystosowanego wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku), URE korzystało z przewidzianej ustawą nowelizującą możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co skutkowało wygaśnięciem posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania przez organ nie jest traktowane jako decyzja organu (w tym przypadku URE), a tym samym takie pozostawienie nie daje możliwości odwołania się od takiego stanowiska organu. Finalnie więc na skutek pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie ustawy nowelizującej koncesjonariusz tracił koncesję (a więc uprawnienie do wykonywania działalności koncesjonowanej) i jednocześnie nie mógł skorzystać z drogi odwoławczej, takiej która jest przewidziana dla decyzji o cofnięciu koncesji (w przypadku wydania takiej decyzji przedsiębiorca może złożyć odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów).

               

Taki też scenariusz zrealizował się po stronie jednego z klientów Kancelarii. URE skierowało wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, w którym wezwało przedsiębiorcę do przedstawienia wszystkich dokumentów, jakie ten musiałby przedłożyć ubiegając się o wydanie koncesji. Przedsiębiorca tylko częściowo zrealizował zobowiązania wynikające z treści wezwania, albowiem nie zdołał w czasie wyznaczonym przez URE skompletować wszystkich żądanych dokumentów (działalność koncesjonowana prowadzona była przy wykorzystaniu kilku stacji paliw, stąd musiał zgromadzić znaczną ilość dokumentów). Nie mniej jednak przedsiębiorca wywiązał się z obowiązku, który wynikał z brzmienia zapisów ustawy nowelizującej, albowiem po uzupełnieniu braków wniosek przedsiębiorcy był kompletny, gdy chodzi o wymogi formalne.

Wobec tego, że przedsiębiorąca nie zrealizował wszystkich zobowiązań zawartych w wezwaniu, URE pozostawił wniosek o zmianę koncesji bez rozpoznania. Przedsiębiorca dowiedział się o tym z pisma URE, które miało wyłącznie charakter informacyjny, a tym samym – jak wyżej wspomniano – nie można było złożyć od tego pisma (a w zasadzie od pozostawienia wniosku bez rozpoznania) odwołania. Poszukując możliwości weryfikacji prawnej zasadności takiego sposobu „rozpatrzenia” wniosku, Kancelaria zaskarżyła ją w trybie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na materialnoprawne skutki pozostawienia wniosku bez rozpoznania, które sprowadzały się do wygaszenia posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji, Kancelaria uznała, iż są podstawy, by tę czynność (pozostawienie wniosku bez rozpoznania) traktować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. A takie czynności można już kwestionować, jednakże nie w trybie przepisów k.p.c. normujących postępowanie przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, lecz właśnie w trybie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

WSA odrzucił wniesioną skargę. WSA uznał bowiem, że złożenie skargi na pozostawienie wniosku bez rozpoznania powinno być poprzedzone skargą na bezczynność organu. Strona zdecydowała się zaskarżyć postanowienie zarzucając, iż uwarunkowania prawne, a także faktyczne nie pozwalają przyjąć, że w sprawie doszło do bezczynności organu. W skardze wskazane zostało, iż trudno działanie organu traktować jako bezczynność, skoro w istocie strona kwestionuje nadmierną intensywność działań organu (strona kwestionuje to, że organ prowadził postępowanie w szerszym zakresie niż dopuszczały to przepisy prawa). To, że zwieńczeniem tych działań była czynność zdefiniowana jako „pozostawienie wniosku bez rozpoznania” nie oznacza, że organ pozostawał w stanie bezczynności. Owszem w orzecznictwie dostrzegany jest pogląd, w myśl którego pozostawienie wniosku bez rozpoznania przez organ należy traktować jako jego bezczynność, jednakże orzeczenia te zapadły na tle owej instytucji przewidzianej w k.p.a. Tymczasem instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ustanowiona w przepisach nowelizacji prawa energetycznego ma odmienny charakter, wyrażający się przede wszystkim w tym, że czynność ta wywołuje materialnoprawny skutek w postaci wygaśnięcia koncesji, a więc skutkuje odebraniem posiadanych przez przedsiębiorcę uprawnień do prowadzenia określonego rodzaju działalności.

 

Rozstrzygnięcie jakie zapadnie przed NSA da odpowiedź na pytanie, czy pozostawienie wniosku o zmianę koncesji bez rozpoznania, pomimo tego, że wniosek spełniał wymogi formalne może być zaskarżane trybie przepisów ustawy p.p.s.a. oraz czy zaskarżenie w/w czynności winno być poprzedzone skargą na bezczynność organu.

 

Autor: Łukasz Kasprzyk

Kontakt

Tel.: + 48 605 212 273

                 

Zobacz także